來源：中國水網(wǎng)

12月28日，財(cái)政部連續(xù)發(fā)布《PPP物有所值評價指引（試行）》、《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運(yùn)行的通知》，以進(jìn)一步推動 PPP項(xiàng)目，制定“游戲規(guī)則”。有PPP人士表示，項(xiàng)目精細(xì)化管理邁出艱難一步！其中這個文件相當(dāng)重要的一點(diǎn)是：未納入PPP綜合信息平臺項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過預(yù)算安排支出責(zé)任?！睘?span>PPP進(jìn)一步制定了游行規(guī)則。

『PPP頭條』對此進(jìn)行分別解讀。具體而言，物有所值評價指引，從物有所值評價準(zhǔn)備、定性評價、定量評價、評價報告和信息披露等方面進(jìn)行了明確，為促進(jìn)PPP物有所值評價工作規(guī)范有序開展提供了頂層指導(dǎo)。

參與意見修改的中國投資咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢經(jīng)理吳赟表示，《指引》的出臺可以說是“千呼萬喚始出來”。由于物有所值評價難度高，國內(nèi)缺乏必要的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此《指引》成文的過程中，經(jīng)過了多輪的征求意見和修訂，制定的周期較長，出臺的時間較晚。

上海財(cái)政局外經(jīng)處紀(jì)鑫華表示，“《指引》主要關(guān)注PPP項(xiàng)目全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等6項(xiàng)‘基本評價指標(biāo)’，這6項(xiàng)也是財(cái)政部目前推進(jìn)PPP規(guī)范開展所主要關(guān)注的重點(diǎn)方向。因此也被明確作為評價的‘必選動作’?！?span>

為平衡不同行業(yè)和不同地區(qū)PPP項(xiàng)目開展和咨詢服務(wù)的實(shí)際情況，財(cái)政部設(shè)定了相關(guān)“補(bǔ)充評價指標(biāo)”作為定性評價的“自選動作”，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。2套“動作”的指標(biāo)權(quán)重分別為80%和20%。

而對于外界爭議較大的物有所值定量評價，該《指引》也給出了計(jì)算的原則方法，將PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值加總為PPP值（政府方凈成本現(xiàn)值），將參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競爭性中立調(diào)整值和項(xiàng)目全部風(fēng)險成本加總為PSC值（公共部門比較值）。前者小于后者的，即為通過定量評價。

大岳咨詢總經(jīng)理金永祥：

物有所值評價（VFM）是決定一個項(xiàng)目采用傳統(tǒng)模式還是PPP模式的決策工具，千呼萬喚始出來將對規(guī)范PPP項(xiàng)目的運(yùn)作起到重要支撐。在財(cái)政部提出物有所值之前，各地做PPP項(xiàng)目時都要用論證PPP是否可行的辦法進(jìn)行決策，這種辦法用這次財(cái)政部文件的說法可以稱之為物有所值定性評價，但不夠系統(tǒng)。財(cái)政部去年在有關(guān)文件中提出物有所值概念后，各地都嘗試進(jìn)行物有所值定性評價和定量評價，但采取的方法是基于各自對物有所值的理解，因此評價結(jié)果往往有很多爭議。

這次物有所值評價指引的出臺主要明確了兩件事：第一，以定性評價為主，鼓勵進(jìn)行定量評價；第二，提出了定性評價和定量評價的方法。第一點(diǎn)符合我國的實(shí)際情況，定性評價在現(xiàn)階段有現(xiàn)實(shí)意義，為PPP決策提供了系統(tǒng)性方法論，鼓勵做定量評價的提法是一種折衷考慮也是可進(jìn)可退的政策選擇，目前的定量評價由于自身的不完善在決策中的真實(shí)作用不會太大，但隨著不斷嘗試推進(jìn)，可能會逐步完善起來。定性和定量評價方法的出臺將有助于統(tǒng)一PPP項(xiàng)目的評價標(biāo)準(zhǔn)，盡管就具體某個項(xiàng)目而言，評價結(jié)果還會有一定誤差，但不同項(xiàng)目之間的橫向比較將更有說服力，這本身就很有價值，是對PPP很有意義的事情。

中國投資咨詢政府與公共咨詢事業(yè)部咨詢經(jīng)理吳赟：

（1） 《PPP物有所值評價指引（試行）》（以下簡稱“《指引》”）可以說是“千呼萬喚始出來”，此前，財(cái)金113號文中提到PPP相關(guān)配套政策文件僅剩這部分內(nèi)容尚未成文，但由于物有所值評價就難度很高，牽涉內(nèi)容、信息、計(jì)算眾多，因此在頂層設(shè)計(jì)《指引》的過程中經(jīng)過了多輪的征求意見和修訂。業(yè)內(nèi)對此《指引》期許已就，關(guān)注度很高。中國投資咨詢多為專家參與了財(cái)政部發(fā)行此稿的多輪征求意見。我們發(fā)現(xiàn)在實(shí)際工作和編制VfM報告中遇到較多的實(shí)際問題，特別是缺少綱領(lǐng)性的政策指路。如今有了頂層的指引文件，解決了諸多困惑，也為未來PPP項(xiàng)目的發(fā)展指明了方向，定是極好的。和前期多輪發(fā)布的征求意見稿相比，此次見到《指引》的最終發(fā)文版主要有以下幾個特點(diǎn)。

（2） 首先，在立足國內(nèi)實(shí)際，并充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確國內(nèi)物有所值評價的定義（Value for Money,VfM）、用途及使用方法。提出物有所值評價為PPP項(xiàng)目評價服務(wù)的兩種具體操作方式：定性分析和定量分析。且細(xì)化了操作的具體要求，例如定性評價應(yīng)包括定性評價程序、指標(biāo)及其權(quán)重、評分標(biāo)準(zhǔn)等基本要求。有助于實(shí)際統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、便于各項(xiàng)目評價工作的開展、并得出合理有效的評價結(jié)果。

（3） 明確了物有所值評價的前置手續(xù)和必備材料。我們在項(xiàng)目材料的過程常常會遇到“巧婦難為無米之炊”的事兒。例如由于項(xiàng)目條件不成熟或前期內(nèi)容不明晰（如工程信息），難以獲取必要的項(xiàng)目信息和相關(guān)數(shù)據(jù)，對于項(xiàng)目物有所值的定量分析、甚至是定性分析操作造成阻礙，難以落實(shí)?！吨敢访鞔_提出“物有所值評價資料主要包括：（初步）實(shí)施方案、項(xiàng)目產(chǎn)出說明、風(fēng)險識別和分配情況、存量公共資產(chǎn)的歷史資料、新建或改擴(kuò)建項(xiàng)目的（預(yù)）可行性研究報告、設(shè)計(jì)文件等?！北匾掖_定的前置條件，有利于VFM報告的結(jié)論的準(zhǔn)確性，降低誤差。同時，這些材料也將會作為項(xiàng)目物有所值報告的附件一并提交存檔。

（4） 《指引》明確了物有所值定性評價和定量評價的具體評價內(nèi)容。提供了各行業(yè)項(xiàng)目測評時的重要依據(jù)。如定性評價從六個重要的方面展開：全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等，且各項(xiàng)目可以根據(jù)項(xiàng)目的特性和實(shí)際情況進(jìn)行擴(kuò)展，具體評價體系及評分標(biāo)準(zhǔn)皆在附件中予以充分說明。

（5） 此稿《指引》另一個項(xiàng)目的特征是：物有所值的定量分析簡化了較多原來較為復(fù)雜的計(jì)算過程，并有效的與原《政府和社會資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》（財(cái)金〔2015〕21號）進(jìn)行銜接，提高了政策的延續(xù)性和一致性。且將PPP項(xiàng)目的物有所值工作和PPP綜合信息平臺有機(jī)結(jié)合，《指引》提出物有所值評價文件在報省級財(cái)政部門備案后，將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺，要求必要的信息披露，提高各項(xiàng)目評價報告的及時性和透明度，報告的各細(xì)節(jié)內(nèi)容在全生命周期內(nèi)都供社會提供監(jiān)督。這對編制報告的專業(yè)程度提出不小的要求。

（6） 再有，《指引》的發(fā)布統(tǒng)一國內(nèi)對PPP項(xiàng)目評價的標(biāo)準(zhǔn)，降低了政府尋求合適投資過程中難度，有利于政府更好的判斷自身項(xiàng)目的價值。但我們認(rèn)為更大的意義還在于社會投資人、監(jiān)督機(jī)構(gòu)等主體能夠通過閱讀和審視充分披露且標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格的物有所值報告，對項(xiàng)目有準(zhǔn)確且全面的判斷，有利于更好的對接各方需求，更重要的降低和控制PPP項(xiàng)目宏觀風(fēng)險。

（7） 最后，《指引》在文首處也指出“由于實(shí)踐中缺乏充足的數(shù)據(jù)積累，難以形成成熟的計(jì)量模型，物有所值定量評價處于探索階段，各地應(yīng)當(dāng)依據(jù)客觀需要，因地制宜地開展物有所值評價工作。”這為我國在進(jìn)一步開展PPP項(xiàng)目，使得物有所值評價在此過程中發(fā)揮的重要作用，并進(jìn)一步完善和合理化《指引》預(yù)留了空間。

上海財(cái)政局外經(jīng)處紀(jì)鑫華：

作為PPP模式機(jī)制優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，以及是否采用PPP模式的判斷標(biāo)準(zhǔn)，“物有所值”評價得到各國的普遍認(rèn)可，其理念的推廣對于我國PPP模式規(guī)范的發(fā)展意義重大。也正由于此，面對外界提出的物有所值定性評價容易流于形式、定量評價缺乏數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、甚至全面否定物有所值實(shí)踐價值等一系列質(zhì)疑，財(cái)政部經(jīng)反復(fù)修訂完善推出了《PPP物有所值評價指引（試行）》（財(cái)金【2015】167號），從客觀實(shí)際出發(fā)，穩(wěn)妥地推進(jìn)各級政府因地制宜實(shí)施物有所值評價。

在目前缺乏必要數(shù)據(jù)積累的狀況下，指引明確現(xiàn)階段物有所值評價以定性為主，并鼓勵開展定量評價。筆者認(rèn)為，立足于現(xiàn)階段客觀實(shí)際，以定性評價為抓手推進(jìn)物有所值評價，既能鼓勵各地結(jié)合實(shí)際推進(jìn)、避免盲目開展無數(shù)據(jù)支撐的定量測算，更能逐步培養(yǎng)各相關(guān)方的物有所值理念、為日后以大數(shù)據(jù)積累為支撐的定量評價邁出堅(jiān)實(shí)的第一步。

定性評價主要關(guān)注PPP項(xiàng)目全生命周期整合程度、風(fēng)險識別與分配、績效導(dǎo)向與鼓勵創(chuàng)新、潛在競爭程度、政府機(jī)構(gòu)能力、可融資性等六項(xiàng)“基本評價指標(biāo)”，筆者認(rèn)為這六項(xiàng)是財(cái)政部目前推進(jìn)PPP規(guī)范開展所主要關(guān)注的重點(diǎn)方向，也是財(cái)政部相關(guān)政策的著力點(diǎn)，因此可視為評價的“必選動作”。同時，為平衡不同行業(yè)和不同地區(qū)PPP項(xiàng)目開展和咨詢服務(wù)的實(shí)際情況，財(cái)政部也設(shè)定了相關(guān)“補(bǔ)充評價指標(biāo)”作為定性評價的“自選動作”，包括項(xiàng)目規(guī)模大小、預(yù)期使用壽命長短、主要固定資產(chǎn)種類、全生命周期成本測算準(zhǔn)確性、運(yùn)營收入增長潛力、行業(yè)示范性等。兩套“動作”的指標(biāo)權(quán)重分別為80%和20%，由財(cái)政、資產(chǎn)評估、會計(jì)、金融等經(jīng)濟(jì)方面專家，以及行業(yè)、工程技術(shù)、項(xiàng)目管理和法律方面專家組成專家組進(jìn)行打分。

對于外界爭議較大的物有所值定量評價，該指引也給出了計(jì)算原則方法，將PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的股權(quán)投資、運(yùn)營補(bǔ)貼、風(fēng)險承擔(dān)和配套投入等各項(xiàng)財(cái)政支出責(zé)任的現(xiàn)值加總為PPP值（政府方凈成本現(xiàn)值），將參照項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營維護(hù)凈成本、競爭性中立調(diào)整值和項(xiàng)目全部風(fēng)險成本加總為PSC值（公共部門比較值）。前者小于后者的，即為通過定量評價。雖然說現(xiàn)階段不一定能準(zhǔn)確測算項(xiàng)目PPP和PSC值，但財(cái)政部指出了定量評價的積極意義，可將其作為項(xiàng)目全生命周期內(nèi)風(fēng)險分配、成本測算和數(shù)據(jù)收集的重要手段，以及項(xiàng)目決策和績效評價的參考依據(jù)。

由于目前開展定量評價的現(xiàn)實(shí)障礙，指引中也明確，項(xiàng)目本級財(cái)政部門可會同行業(yè)主管部門，決定是否開展定量評價和評價辦法、以及定量評價是否作用采用PPP模式的決策依據(jù)，在此基礎(chǔ)上統(tǒng)籌定性和定量評價結(jié)論，決定項(xiàng)目是否通過物有所值評價。